Wanneer een steunmaatregel van een overheid ten onrechte niet is aangemeld bij de Europese Commissie en daaraan uitvoering wordt gegeven, is sprake van onrechtmatige staatssteun. De nationale rechter aan wie een dergelijke kwestie wordt voorgelegd, is verplicht om deze situatie met toepassing van zijn nationale recht ongedaan te maken. In een privaatrechtelijke context kan dit in de praktijk betekenen dat een overeenkomst gedeeltelijk (partieel) nietig is, namelijk voor zover deze overeenkomst een onrechtmatige staatssteunmaatregel behelst.

Recentelijk heeft de Hoge Raad (HR) in een zaak tussen de gemeente Harlingen en Spaansen Holding B.V. echter het oordeel bekrachtigd dat de onderhavige koopovereenkomst algeheel nietig was. Dat brengt mee dat de gehele overeenkomst nooit heeft bestaan en dat de situatie zoals die bestond ten tijde van het sluiten van de overeenkomst, moet worden hersteld. Zeker wanneer de overeenkomst geruime tijd geleden is gesloten, is een dergelijk gevolg zeer ingrijpend.

Is nu iedere overeenkomst waarin sprake is van onrechtmatige staatssteun nietig? Is partiële nietigheid niet een meer proportionele maatregel? Deze vragen worden in dit artikel beantwoord. Hierbij worden kort de feiten van voornoemde zaak besproken en zal vervolgens worden ingegaan de juridische beoordeling daarvan.

Hoge Raad 9 oktober 2020

In deze zaak kocht de gemeente Harlingen een terrein van Spaansen Holding B.V. (Spaansen) voor EUR 8.500.000. Betaling geschiedde in twee termijnen: EUR 6.500.000 bij de levering en EUR 2.000.000 na uiterlijk 5 jaar. Toen het aankwam op betaling van de tweede termijn, stelde de gemeente zich op het standpunt dat in de koopovereenkomst voor een bedrag van EUR 2.250.000 aan onrechtmatige staatssteun bevatte. Volgens de gemeente diende de koopovereenkomst voor dit deel nietig te worden verklaard en diende Spaansen te worden veroordeeld tot terugbetaling van EUR 250.000.

Zowel de rechtbank als het hof komen, mede op basis van grondtaxaties, tot de conclusie dat hier inderdaad sprake is van een staatssteunmaatregel die ten onrechte niet is aangemeld bij de Europese Commissie. Waar de rechtbank van oordeel was dat deze onrechtmatige situatie kon worden hersteld met het uitspreken van de partiële nietigheid van de koopovereenkomst, achtte het hof de gehele koopovereenkomst nietig. Dat laatste oordeel heeft de HR bekrachtigd.

Juridisch kader voor herstel onrechtmatige staatssteunmaatregel

Aan het oordeel van algehele nietigheid ligt ten grondslag dat de rechter een onrechtmatige staatssteunmaatregel op de ‘meest doeltreffende wijze’ moet herstellen. Anders dan het oordeel van de HR wellicht doet vermoeden, dwingt het Europese en nationale recht niet tot algehele nietigheid van de overeenkomst waarbij onwettige steun is verleend. Algehele nietigheid is dus niet voorgeschreven, maar kan wel een passende manier zijn om de onrechtmatige situatie te herstellen als dat doel niet op een minder ingrijpende wijze kan worden bereikt.

De nationale rechter moet dus per geval de ‘reikwijdte’ van de nietigheid beoordelen. Hierbij zijn relevant:

• de aard, inhoud en strekking de overtreden norm; en;
• de mate waarin de verschillende onderdelen van de overeenkomst met elkaar verband houden.

In dit geval oordeelde de rechter dat de gemeente hier haar notificatieplicht (artikel 108 lid 3 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie) heeft geschonden. Deze verplichting strekt ter verzekering van de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de interne markt. Partiële nietigheid zou in dit geval de gemeente belonen voor de normschending. Zij zou andere geïnteresseerde marktpartijen immers ruim kunnen overbieden en vervolgens haar betalingsverplichting inperken door zich achteraf op partiële nietigheid te beroepen.

Daarbij komt volgens de rechter tevens dat de koopprijs in een onverbrekelijk verband staat met de rest van de koopovereenkomst. Ook de koopprijs zelf moet als één geheel worden gezien. Op grond van deze overwegingen oordeelde de rechter dat algehele nietigheid in dit geval de enige passende wijze is om de onrechtmatige situatie te herstellen.

Conclusie en aanbevelingen voor de praktijk

Het oordeel van de Hoge Raad brengt dus niet mee dat overeenkomsten waarin sprake is van onrechtmatige staatssteun per definitie nietig zijn. Hoe ver de nietigheid zich over de overeenkomst uitstrekt, is dus steeds afhankelijk van een individuele beoordeling. Toch is algehele nietigheid een reëel risico in gevallen waarin verwijtbaar de staatssteunregelgeving niet wordt nageleefd. Het is daarom zaak dat overheden hierop waakzaam zijn en zich op dit gebied nauwkeurig laten adviseren.

Meer informatie

Heeft u vragen over een kwestie met betrekking tot staatssteun? Neem voor een beoordeling contact op met Loes Vissers of een van de andere advocaten van Team Vastgoed. Zij zijn u graag van dienst.

Maart 2021