Skip to main content

De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) heeft aan staatsraad advocaat-generaal Widdershoven een conclusie gevraagd over de bestuurlijke waarschuwing. De vraag of de schriftelijke, bestuurlijke waarschuwing een besluit is waartegen bezwaar en beroep mogelijk is, is regelmatig aan de orde bij de hoogste bestuursrechters. Ook biedt de voorzitter van de Afdeling voor het eerst iedereen de mogelijkheid om te reageren op de vragen die aan de staatsraad advocaat-generaal zijn gesteld. Daarmee wordt de figuur van de amicus curiae (meedenkers) in het bestuursrecht geïntroduceerd.

Achtergrond
Alleen tegen besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan bezwaar en beroep worden ingediend. Voor de vraag of er een bezwaar- en beroepsmogelijkheid is tegen een schriftelijke, bestuurlijke waarschuwing, is dus bepalend of deze waarschuwing een besluit is of niet. In de zaak die nu bij de Afdeling speelt gaat het om een waarschuwing van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan een bedrijf dat het Arbeidsomstandighedenbesluit overtreedt. Het bedrijf is eerder tegen deze waarschuwing in beroep gekomen bij de rechtbank Gelderland. Volgens de rechtbank is de schriftelijke waarschuwing geen besluit. Het bedrijf kon daartegen dan ook niet in beroep komen. Volgens het bedrijf heeft de waarschuwing echter wel rechtsgevolg, omdat de waarschuwing een voorwaarde is voor de minister om later een bevel te kunnen opleggen.

Verzoek aan staatsraad advocaat-generaal
De voorzitter van de Afdeling heeft staatsraad advocaat-generaal Widdershoven een aantal vragen voorgelegd. Zo wil de voorzitter weten welke omstandigheden van belang zijn voor de vraag of een waarschuwing een besluit is of niet. Een rol zou kunnen spelen of de waarschuwing een grondslag heeft in de wet of in een beleidsregel en of een voorafgaande waarschuwing noodzakelijk is om later verder bestuurlijk te kunnen optreden. Daarnaast vraagt de voorzitter de staatsraad advocaat-generaal bij het nemen van zijn conclusie rekening te houden met de jurisprudentie van alle hoogste bestuursrechters. De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal geeft voorlichting aan de Afdeling, maar bindt haar niet. Met het nemen van een conclusie door de staatsraad advocaat-generaal wordt meer dan met de rechterlijke uitspraak zelf gelegenheid geboden om een rechtsvraag te plaatsen in een breder verband. De conclusie draagt bij aan de rechtseenheid en rechtsontwikkeling.

Reactiemogelijkheid voor ‘meedenkers’
In deze zaak biedt de voorzitter van de Afdeling iedereen de mogelijkheid te reageren op de vragen die aan de staatsraad advocaat-generaal zijn gesteld, dus ook anderen dan partijen die direct bij deze zaak zijn betrokken. Het is de eerste keer dat de Afdeling van dit instrument gebruikmaakt. De staatsraad advocaat-generaal zal bij het nemen van de conclusie rekening houden met deze reacties.

Verdere verloop van de procedure
De Afdeling bestuursrechtspraak zal de zaak (nummer 201607055/1) op 10 november 2017 op een rechtszitting van een grote kamer behandelen (met 5 staatsraden). Uiterlijk zes weken daarna neemt de staatsraad advocaat-generaal de conclusie. Partijen krijgen vervolgens twee weken de tijd om daarop te reageren. Hierna doet de Afdeling uitspraak in deze zaak.

Reactie Boels Zanders
Het team Bestuursrecht heeft op 19 oktober 2017 een reactie gestuurd naar de Afdeling en gevraagd die bij haar uitspraak te betrekken. Daarin is allereerst de lijn in de rechtspraak van de hoogste bestuursrechters (Afdeling, Centrale Raad van Beroep en College van Beroep voor het bedrijfsleven) weergegeven. Op grond van de huidige jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters is de lijn te herkennen dat een waarschuwing in beginsel geen Awb-besluit is, omdat een waarschuwing doorgaans niet is gericht op een rechtsgevolg. Hierop bestaan enkele uitzonderingen, zoals in het geval dat het te belastend is om een appellabel handhavingsbesluit af te wachten, de waarschuwing wordt gegeven als disciplinaire waarschuwing of een schriftelijke waarschuwing is gebaseerd op een wettelijke grondslag en een essentieel en onlosmakelijk onderdeel vormt van de gevolgen die op grond van een wettelijk voorschrift aan een bepaalde gedraging worden toegekend.

Voorts hebben wij gewezen op de handhaving van het Besluit risico’s en zware ongevallen (hierna: Brzo). Artikel 18 Brzo, bevat een mogelijkheid om een waarschuwing af te geven bij een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding als bedoeld in artikel 28a, eerste lid, Arbeidsomstandighedenwet. Hierbij gaat het om bestuurlijk beboetbare of op grond van de Wet economische delicten, strafbaar gestelde overtredingen waarbij kan worden bevolen dat bij herhaling de werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden kunnen worden gestaakt, dan wel niet meer worden aangevangen. Als opnieuw een overtreding als bedoeld in het Brzo wordt geconstateerd, dan geldt op grond van artikel 18, eerste lid, Brzo, het genoemde verbod. Artikel 18, tweede lid, Brzo, bepaalt daarbij dat kan worden afgezien van een in het eerste lid bedoelde waarschuwing of bevel als de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden, dan wel de gevolgen van een stillegging van de werkzaamheden daartoe aanleiding geven. Er zijn nog geen uitspraken geweest waarin is beoordeeld of een waarschuwing ex artikel 18 Brzo kan worden aangemerkt als een besluit ex artikel 1:3 Awb. Waarschijnlijk zal Widdershoven deze waarschuwing ingevolge het Brzo betrekken in zijn conclusie.

Ten aanzien van de algemene lijn in de jurisprudentie dat een waarschuwing in beginsel geen Awb-besluit is, omdat een waarschuwing doorgaans niet is gericht op rechtsgevolg, hebben wij aangegeven ons hierin te kunnen vinden. Dit is anders als een waarschuwing wordt gegeven als disciplinaire waarschuwing. In dat geval is een waarschuwing wel gericht op rechtsgevolg. Naar onze mening moet daarnaast wel een onderscheid worden gemaakt tussen gevallen waarin een schriftelijke waarschuwing een noodzakelijke voorwaarde is voor een andere bestuurlijke maatregel en gevallen waarin een schriftelijke waarschuwing geen noodzakelijke voorwaarde is voor een andere bestuurlijke maatregel. Als een schriftelijke waarschuwing een constitutief vereiste is voor het opleggen van een bestuurlijke maatregel, leidt het uitvaardigen van de waarschuwing tot een verandering in de rechtspositie van het bestuursorgaan. Dit rechtsgevolg heeft invloed op de verhouding tussen het bestuursorgaan en degene die de waarschuwing ontvangt, omdat hiermee de bevoegdheid ontstaat om bij een volgende overtreding een bestuurlijke maatregel op te leggen. Hiermee wordt voldaan aan het element ‘rechtshandeling’ en de overige elementen zoals opgenomen in artikel 1:3, eerste lid, Awb. Ook in het geval een schriftelijke waarschuwing een noodzakelijke voorwaarde is voor een andere bestuurlijke maatregel, is een waarschuwing naar onze mening gericht op een rechtsgevolg.

Tot slot hebben wij enkele rechtsgevolgen voor de praktijk benoemd. Zo is gewezen op het rechtseconomisch argument dat een waarschuwing kan leiden tot corrigerend gedrag in een eerder stadium waarmee handhavend optreden en alle daarmee gemoeide kosten mogelijk bespaard kunnen worden aan de zijde van het bestuursorgaan. Onze conclusie dat een bestuurlijke waarschuwing in beginsel niet gekwalificeerd dient te worden als een Awb-besluit, wordt daarmee ondersteund door een rechtseconomisch argument. Voorts kan het zo zijn dat, mocht een bestuurlijke waarschuwing wel als een besluit worden gekwalificeerd, bestuursorganen mogelijk terughoudendheid zullen betrachten met het afgeven van waarschuwingen als hiertoe geen wettelijke verplichting bestaat. Dit komt de positie van belanghebbenden echter niet ten goede. Met een waarschuwing kan een juist nog een handhavingsbesluit worden afgewend. Ook dit argument ondersteunt onze conclusie dat een bestuurlijke waarschuwing in beginsel niet gekwalificeerd dient te worden als een Awb-besluit.

Meer informatie
Wilt u meer informatie over dit onderwerp of heeft u vragen, neem dan contact op met Janske Schrijnemaekers of Silvie Joosten. U kunt uiteraard ook contact opnemen met één van de andere advocaten van ons team Bestuursrecht.

Oktober 2017