Gemeenten beschikken over diverse mogelijkheden om illegaal woninggebruik, zoals een illegaal gerealiseerde hennepkwekerij, tegen te gaan. Naast een woningsluiting bij de aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs kan daarbij ook een bestuurlijke boete worden opgelegd op grond van de Huisvestingswet 2014 (hierna: “de Huisvestingswet”). Voor het opleggen van die boete is het wel noodzakelijk dat concrete boetebedragen zijn opgenomen in de lokale Huisvestingsverordening. Dit is recentelijk bevestigd in twee uitspraken (ECLI:NL:RVS:2018:1950 en ECLI:NL:RVS:2018:2786) van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’).
Grondslag bestuurlijke boete
In 2015 zijn in een tweetal woningen in de gemeente Tilburg hennepkwekerijen aangetroffen. Het college van burgemeester en wethouders van Tilburg (hierna: ‘het college’) heeft naar aanleiding van deze vondsten aan beide eigenaren een bestuurlijke boete ter hoogte van EUR 4.000,- opgelegd vanwege een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. Ingevolge dit artikel is het verboden en woonruimte die bij de gemeentelijke Huisvestingsverordening als zodanig is aangewezen, zonder vergunning van het college anders dan ten behoeve van bewoning te gebruiken en aan diens bestemming te onttrekken of onttrokken te houden.
De gemeente Tilburg heeft een Huisvestingsverordening opgesteld. Op grond van artikel 4.2 van die verordening is het verboden een woning zonder vergunning te onttrekken aan diens bestemming. Daarbij wordt onder het onttrekken aan de bestemming verstaan het gebruiken voor een ander doel dan permanente bewoning.
Omdat er sprake was van een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet, heeft het college op grond van artikel 35, eerste lid, van de wet een bestuurlijke boete opgelegd. Voor de hoogte van de oplegde boete is het college daarbij uitgegaan van de eigen beleidsregels en mandaten kamerverhuurvergunning en bestuurlijke boete (hierna: “de Beleidsregels”). Uit artikel 5.2 van de Beleidsregels volgt dat bij een eerste overtreding een boete van EUR 4.000,- wordt opgelegd aan de eigenaar van de woning.
Hoger beroep
De woningeigenaren zijn het niet eens met het besluit tot boeteoplegging en gaan in (hoger) beroep. De rechtbank Zeeland-West-Brabant oordeelt echter in beide gevallen dat het college terecht tot boeteoplegging is overgegaan. Het betoog van een van de eigenaren dat hij de woning had onderverhuurd, maakt volgens de rechtbank geen verschil voor de kwalificatie van de eigenaar als overtreder. Daarnaast is volgens de rechtbank terecht gebruik gemaakt van de Beleidsregels voor het bepalen van de hoogte van de boetes. Dat de woning van de andere eigenaar al op grond van artikel 13b van de Opiumwet is gesloten, maakt volgens de rechtbank evenmin dat niet tot boeteoplegging over mocht worden gegaan. Verder is volgens de rechtbank in beide gevallen geen sprake van strijd met artikel 5:44 van de Awb of van bijzondere omstandigheden die nopen tot matiging van de opgelegde boetes.
In de uitspraak van 13 juni 2018 wordt door de eigenaar van de woning betoogd dat er geen sprake is van een overtreding van de Huisvestingswet, noch dat hij als overtreder is aan te merken. De Afdeling volgt deze argumenten niet en bevestigt in deze de uitspraak van de rechtbank. Interessant is echter wel het standpunt van de Afdeling over het toepassen van de Beleidsregels.
De Afdeling stelt voorop dat artikel 35, eerste lid, van de Huisvestingswet de grondslag vormt voor het opleggen van een bestuurlijke boete, voor zover dit is bepaald in de lokale Huisvestingsverordening. Voor het opleggen van een dergelijke boete is vervolgens op grond van het derde lid van dit artikel vereist dat in de Huisvestingsverordening per overtreding het precieze boetebedrag is vastgesteld. De exacte boetebedragen worden daarbij vastgesteld door de gemeenteraad, die gehouden is aan de maximumbedragen als genoemd in het tweede lid van het voormelde artikel.
Volgens de Afdeling blijkt uit voormelde bepalingen dat niet kan worden volstaan met het opnemen van concrete boetebedragen in de Beleidsregels. De Afdeling refereert hier aan de Memorie van Toelichting bij de Huisvestingswet, waaruit volgt dat per overtreding een gefixeerd boetebedrag in de lokale Huisvestingsverordening moet worden opgenomen. Het enkel opnemen van maximale boetebedragen met een verwijzing naar de Beleidsregels, zoals het college hier heeft gedaan, acht de Afdeling in strijd met de Huisvestingswet.
Het hoger beroep van de eigenaar wordt derhalve gegrond verklaard en de opgelegde boete wordt vernietigd. De Afdeling bevestigt dit standpunt in de daaropvolgende uitspraak van 22 augustus 2018 .
Beoordeling uitspraak
De Afdeling zet dus een streep door het opnemen van concrete boetebedragen voor overtreding van de Huisvestingswet in een beleidsregel. Dit wekt op zich geen verbazing omdat de tekst van de Memorie van Toelichting weinig ruimte voor discussie laat. De grondslag van de Huisvestingsverordening en de geformuleerde beleidsregels zijn bovendien wezenlijk verschillend, nu het laatstgenoemde document niet door de raad maar door het college wordt vastgesteld. Tegelijkertijd zorgt deze uitspraak ervoor dat het voor het gemeentebestuur omslachtiger wordt om wijzigingen in gehanteerde boetebedragen aan te brengen, nu hiervoor instemming van de raad is vereist.
Voor lokale overheden is het derhalve essentieel dat zij voor het opleggen van bestuurlijke boetes op grond van de Huisvestingswet, een huisvestingsverordening hebben vastgesteld waarin concrete boetebedragen per overtreding zijn opgenomen. Degene die een dergelijke boete krijgt opgelegd, dient na te gaan op welk voorschrift de boetehoogte gebaseerd is. Dit geldt temeer voor woningeigenaren die zelf feitelijk geen hand hebben gehad in de overtreding, zoals een verhuurder, nu zij ook als overtreder kunnen worden aangemerkt.
Meer informatie
Wilt u meer informatie over dit onderwerp of heeft u vragen, neem dan contact op met Jan Stoop. U kunt uiteraard ook contact opnemen met één van de andere advocaten van ons team Bestuursrecht.
