Kwaliteitseisen zijn belangrijk in de levensmiddelenindustrie. Producenten van voedings- en levensmiddelen verkeren in een wirwar van wet- en regelgeving waaraan zij aan moeten voldoen. Daarbij kan het verschil maken voor de kwaliteitseisen hoe een productieproces verloopt en hoe een product (juridisch) wordt gekwalificeerd. Dit illustreert een recente uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Cbb 23 februari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:178).

 

Aanleiding procedure

De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) houdt namens het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Ministerie VWS) toezicht op de naleving van voorschriften voor exploitanten van levensmiddelenbedrijven. Aanleiding voor de procedure zijn de door de NVWA geconstateerde overtredingen en opgelegde (en gehandhaafde) bestuurlijke boetes aan zes vleeswarenproducten. Zij produceerden bijvoorbeeld spekblokjes, filet americain met pesto en rundercarpaccio. De vleeswarenproducenten waren beboet vanwege het toevoegen van additieven aan vleesbereidingen. De procedure heeft zich dan toegespitst op de vraag welk productieproces moet worden aangemerkt als vleesbereiding of vleesproduct.

 

Vleesbereiding of vleesproduct?

Het toevoegen van deze additieven is niet toegestaan op grond van Verordening (EG) nr. 1333/2008 . Deze Verordening bepaalt welke additieven zijn toegestaan bij vleesbereidingen. De vleeswarenproducenten zijn tezamen opgekomen tegen deze opgelegde bestuurlijke boetes. Ze betogen dat de NVWA een verkeerde uitleg geeft aan de definities vleesbereiding en vleesproduct. De vleeswarenproducenten zijn van mening dat hun productieproces een vleesproduct oplevert en geen vleesbereiding. De toegevoegde additieven zijn daarmee niet in strijd met Verordening (EG) nr. 1333/2008, omdat deze regelgeving niet van toepassing is op vleesproducten. De kwaliteitseisen van vleesproducten zijn opgenomen in Verordening (EG) nr. 853/2004.

Dit verschil is belangrijk omdat de hoeveelheid toegestane additieven in vleesbereidingen lager is dan in vleesproducten. Het toepassen van de juiste definitie heeft dus gevolgen voor het al dan niet opleggen van bestuursrechtelijke sancties.

 

Uitkomst eerste aanleg

Door de vleeswarenproducten is tegen de opgelegde boetes bezwaar ingesteld. Dit bezwaar is afgewezen. Daarop is beroep ingesteld bij de rechtbank Rotterdam (Rb. Rotterdam 30 juli 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:6056). Vervolgens is door de vleeswarenproducenten betoogd dat zintuigelijk onderzoek niet voldoende is om vast te stellen of er sprake is van vleesbereiding. De rechtbank is samen met de NVWA van mening dat zintuiglijk onderzoek wel geschikt is om te kunnen vaststellen of sprake is van vleesbereiding. Hiervan is namelijk sprake als een zodanige verandering van de inwendige spierweefselstructuur van het vlees op het snijvlak kan worden geconstateerd waardoor de kenmerken van vers vlees verdwenen zijn.

Kenmerken van ‘vers vlees’ zijn nodig om het product aan te merken als vleesproduct. Desondanks is de rechtbank Rotterdam van oordeel dat er geen toereikend bewijs voorhanden is om te kunnen spreken van een overtreding van de vleeswarenproducenten. De rechtbank oordeelt dat de NVWA niet heeft aangetoond dat er sprake is van een vleesbereiding. De NVWA had namelijk uitsluitend op basis van een beschrijving van het bewerkingsproces geconcludeerd dat sprake was van een vleesbereiding. Het eindproduct dat is verkocht is daarbij niet beoordeeld. Volgens de rechtbank had de NVWA het product dat in de handel werd gebracht juist wél moeten beoordelen. De rechtbank vernietigt de bestreden besluiten om die reden. 

 

Uitkomst hoger beroep

Vervolgens hebben de vleeswarenproducenten en de Minister voor Medische Zorg (Minister) hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam. Onderwerp van discussie was nog steeds de vraag wat moest worden verstaan onder vleesbereiding als bedoeld in Verordening (EG) nr. 1333/2008. Daarnaast was de Minister het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat niet was bewezen dat er sprake was van vleesbereidingen.

Uit de definities in de Verordeningen volgt dat vleesbereidingen en vleesproducten zich van elkaar onderscheiden in het opzicht dat bij vleesproducten de kenmerken van vers vlees verdwenen zijn, terwijl dit bij vleesbereidingen niet het geval is. Verder blijkt uit de definities dat als een eerste noodzakelijke voorwaarde om als vleesproduct te worden aangemerkt, geldt dat het product een proces van verwerking heeft ondergaan. Verwerking kan bijvoorbeeld door middel van roken, marineren of verhitten. Daarnaast moet het proces van verwerking de inwendige spierweefselstructuur van het vlees zodanig veranderen dat op het snijvlak kan worden geconstateerd dat de kenmerken van vers vlees verdwenen zijn. De verandering moet dus tot aan de kern van het vlees zijn.

College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb)

Het CBb is van oordeel dat als uit de omschrijving van het productieproces, zoals invriezen, evident blijkt dat de behandeling die vlees heeft ondergaan geen verwerking is er geen nader onderzoek naar het eindproduct hoeft plaats te vinden. Er is dan sprake van een vleesbereiding. Als dit niet evident is, dient de NVWA onderzoek te verrichten naar het eindproduct.

Als het op basis van het productieproces niet overduidelijk is dat er geen sprake is van een verwerking, dient de toezichthouder het eindproduct nader te onderzoeken. Zo kan hij onderzoeken of toch voldaan is aan de definitie van een vleesproduct. Zintuiglijk onderzoek kan bij sommige soorten producten volstaan. Een voorbeeld hiervan is rosbief. Gelet op het voorgaande verklaart het CBb uiteindelijk de beroepen van twee van de zes vleeswarenproducenten gegrond. In deze twee gevallen had er nog nader onderzoek plaats moeten vinden door de toezichthouder.

 

Tot slot

Hoe het productieproces juridisch wordt gekwalificeerd kan dus bepalend zijn voor de vraag of de NVWA handhavend optreedt. De uitspraak van het CBb heeft duidelijkheid gegeven over de uitleg van deze termen en de wijze waarop de NVWA dit moet onderzoeken. In overleg met de branchevereniging VNW heeft de NVWA toegezegd dat vleeswarenproducten tot 1 oktober 2021 de mogelijkheid krijgen hun recepturen en/of etiketten aan te passen. Na die datum zal de NVWA het toezicht op additieven in vleesbereidingen weer voortzetten.

 

Meer informatie

Heeft u hierover vragen of wilt u meer informatie? Dan kunt u daarover contact opnemen met Merel Lentjes of een van de advocaten van Team Food & Agri.

 

mei 2021