In drie uitspraken van 28 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3451, ECLI:NL:RVS:2016:3453 en ECLI:NL:RVS:2016:3454) heeft de Afdeling voor het eerst de werking van het relativiteitsvereiste gecorrigeerd met toepassing van de ‘correctie Widdershoven’ vanwege strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel.
Achtergrond
In deze kwestie draait het om een drietal supermarktexploitanten in de gemeenten Schijndel, Sint-Oedenrode en Someren. De supermarktexploitanten hebben in hetzelfde pand als in de supermarkt in een afzonderlijke ruimte een borrelshop gevestigd zonder de aanwezigheid van een leidinggevende. De slijterij en de supermarkt zijn door middel van een zogenoemde ‘verbindingslokaliteit’ met elkaar verbonden.
De Slijtersunie heeft de burgemeesters van de drie gemeenten verzocht om handhavend op te treden tegen een in hun gemeente gevestigde supermarktexploitant, omdat er tijdens openingstijden niet permanent een leidinggevende aanwezig is in de slijterijen, terwijl (artikel 24 van) de Drank- en horecawet (Dhw) daartoe volgens hen wel verplicht. De burgemeesters hebben de verzoeken van de Slijtersunie afgewezen, omdat volgens hen de supermarkt en de slijterij samen de ‘inrichting’ vormen. De rechtbank Oost-Brabant oordeelde eerder in drie afzonderlijke uitspraken dat de Dhw wel is overtreden. Tegen die uitspraken gingen de burgemeesters, de supermarkten en het Centraal Bureau Levensmiddelenhandel in hoger beroep bij de Afdeling.
Kern
Het begrip ‘inrichting’ staat centraal in deze zaken. Ingevolge de Dhw moet in een inrichting tijdens openingstijden een leidinggevende aanwezig zijn. Appellanten betogen dat voldoende is dat een leidinggevende in de supermarkt aanwezig is en deze hoeft niet permanent aanwezig te zijn in de slijterij zelf. Daarbij gaan appellanten ervan uit dat de supermarkt ook deel uitmaakt van de inrichting. Dat is echter naar het oordeel van de Afdeling niet het geval. Volgens de Afdeling volgt uit de wet en de wetsgeschiedenis dat een inrichting niet bestaat uit het gehele pand, waarin zowel de supermarkt als de slijterij zijn gevestigd. De inrichting bestaat slechts uit de daarin gesitueerde besloten ruimte waarin het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend. Naast de slijterij zelf kunnen bijvoorbeeld ook een kantoor en voorraadruimte deel uitmaken van de inrichting, maar deze ruimten moeten dan wel direct in de buurt liggen van de slijterij en direct zicht bieden op de slijterij, zo oordeelt de Afdeling.
Dat betekent dat altijd een leidinggevende aanwezig moet zijn in de slijterij in een supermarkt of in de ruimten die daarbij horen. Daarmee wordt aan een slijterij in een supermarkt dezelfde verplichting opgelegd als aan een zelfstandige slijterij.
Relativiteitsvereiste
Het relativiteitsvereiste zou normaliter meebrengen dat de Slijtersunie niet met succes een beroep kan doen op artikel 24 Dhw. Deze bepaling strekt volgens de Afdeling namelijk tot de bescherming van het belang van de volksgezondheid en niet tot het concurrentiebelang van slijterijen zoals het belang van de Slijtersunie. Echter, strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel is voor de Afdeling de aanleiding om de werking van het relativiteitvereiste in deze zaken te corrigeren. Om deze reden kon de Slijtersunie in deze zaken wel met succes een beroep doen op artikel 24 Dhw. Indien het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zou slagen zou immers worden toegestaan dat in slijterijen in supermarkten geen leidinggevende aanwezig is, terwijl dit niet is toegestaan bij zelfstandige slijterijen die niet zijn gevestigd in een supermarkt. Zelfstandige slijterijen moeten de kosten van permanente aanwezigheid van een leidinggevende volledig zelf dragen, terwijl bij een slijterij in een supermarkt deze kosten gedeeltelijk of zelfs helemaal voor rekening komen van de supermarkt. Dat is in strijd met het gelijkheidsbeginsel en rechtvaardigt naar het oordeel van de Afdeling een correctie op het relativiteitsvereiste.
Eerder heeft de Afdeling in haar uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:732 , bepaald dat zo’n correctie mogelijk is, nadat staatsraad advocaat-generaal Widdershoven hierover een conclusie had uitgebracht. Deze correctie wordt sindsdien de ‘correctie Widdershoven’ genoemd. Hiermee wordt het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste gecorrigeerd in die zin dat een partij het relativiteitsvereiste niet tegengeworpen kan krijgen wanneer zij een geslaagd beroep weet te doen op het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel.
In de uitspraak van 16 maart 2016 was volgens de Afdeling echter geen sprake van een schending van het vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel, zodat zij ook niet toekwam aan het terzijde schuiven van het relativiteitsvereiste.
Opmerkingen
Deze uitspraken zijn van belang voor de bestuursrechtelijke rechtsontwikkeling. Een beroep op het gelijkheids- en vertrouwensbeginsel slaagt niet snel. Derhalve was de aanvankelijke gedachte dat de correctie Widdershoven alleen in theorie de mogelijkheid zou bieden om de werking van het relativiteitsvereiste te ontlopen, maar nu blijkt dat de correctie in de praktijk ook van betekenis is. Dat is positief!
De bestuursrechter toetst de toepasselijkheid van de relativiteitseis ambtshalve. Er is geen reden om aan te nemen dat dat niet tevens geldt voor de vraag of de relativiteitseis dient te worden gecorrigeerd. Uit de uitspraak volgt niet dat de Slijtersunie een expliciet beroep heeft gedaan op de correctie Widdershoven. Telkens zal dan ook beoordeeld worden of toepassing van het relativiteitsbeginsel strijd met het gelijkheids- of vertrouwensbeginsel oplevert en gecorrigeerd moet worden.
Ons advies
Wij adviseren partijen om te anticiperen op de vraag of de correctie Widdershoven van toepassing is door aan te tonen dat op grond van het gelijkheidsbeginsel nadeel is geleden en sprake is van gelijke gevallen, ook al steunt het oordeel van de Afdeling dat sprake is van gelijke gevallen op een feitelijke toepassing.
Deze uitspraken zijn de eerste uitspraken waarin de Afdeling de werking van het relativiteitsvereiste heeft gecorrigeerd met toepassing van de correctie Widdershoven, maar dan alleen voor wat betreft het gelijkheidsbeginsel. De vraag is nu hoe de Afdeling omgaat met het vertrouwensbeginsel.
Meer informatie
Heeft u vragen over dit onderwerp? Wilt u meer informatie? Neem dan contact op met de advocaten van team Bestuursrecht. Zij zijn u graag van dienst.
13 januari 2017
