Op 29 juni 2018 is het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet (hierna: ‘de Invoeringswet’) ingediend bij de Tweede Kamer. In de Invoeringswet wordt onder meer het overgangsrecht van de Omgevingswet geregeld. In deze blog zullen wij uiteenzetten wat de gevolgen van het overgangsrecht zijn voor de praktijk.
Uitgangspunten van het overgangsrecht
De Invoeringswet treedt samen met de Omgevingswet in werking. Dit is naar verwachting op 1 januari 2021. In het overgangsrecht wordt een onderscheid gemaakt tussen drie soorten regels: bestaande wet- en regelgeving die vervalt na de inwerkingtreding van de Omgevingswet, bestaande wet- en regelgeving die na de inwerkingtreding van de Omgevingswet (tijdelijk) van kracht blijft en nieuwe wet- en regelgeving.
Voor het overgangsrecht wordt een onderscheid gemaakt tussen de kerninstrumenten van de Omgevingswet: de omgevingsvisie, programma’s, het omgevingsplan, de omgevingsverordening en waterschapsverordening, algemene rijksregels , de omgevingsvergunning, het projectbesluit en instructieregels. Hierna wordt een toelichting gegeven op de overgangsfase voor de omgevingsvisie en de omgevingsverordening.
Overgangsrecht voor de omgevingsvisie
Op grond van de Omgevingswet zijn gemeenten, provincies en het Rijk verplicht om een omgevingsvisie vast te stellen. Dit is een beleidskader op het gebied van de fysieke leefomgeving. De omgevingsvisie bindt alleen het betrokken bestuursorgaan: burgers, bedrijven en andere bestuursorganen zijn in beginsel niet aan een omgevingsvisie gebonden. De binding voor hen vindt plaats door andere instrumenten, zoals door de omgevingsvergunning.
Gemeenten krijgen een overgangstermijn geboden voor het vaststellen van een omgevingsvisie. Ingevolge artikel 4.9, eerste lid, Invoeringswet wordt deze verplichting uitgesteld tot een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Uit de Memorie van Toelichting bij de Invoeringswet volgt dat daarbij gestreefd wordt naar een overgangstermijn van drie jaar, oftewel een uiterste datum van 1 januari 2024. Tegelijkertijd is in paragraaf 4.2.3 Invoeringswet bepaald dat de huidige hoofdelementen van het gemeentelijk beleid tot die tijd van kracht blijven. Gedacht moet hierbij worden aan een milieubeleidsplan, een verkeers- en vervoersplan en de gemeentelijke structuurvisie.
Hoewel de omgevingsvisie het beleidskader vormt waarop (onder meer) het omgevingsplan wordt gebaseerd, is het in de praktijk mogelijk om een omgevingsplan vast te stellen voordat de omgevingsvisie tot stand is gekomen. De regering lijkt deze mogelijkheid expliciet open te hebben gelaten om zo praktische problemen door ingewikkelde overgangsrechtelijke situaties te voorkomen.
Overgangsrecht voor het omgevingsplan
Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. In tegenstelling tot het bestemmingsplan bevat het omgevingsplan ook regels over de fysieke leefomgeving die niet in het kader van een goede ruimtelijke ordening worden gesteld. Daarnaast krijgt een gemeente op grond van de Omgevingswet een divers scala aan maatwerkmogelijkheden geboden om de milieugevolgen van diverse activiteiten op lokaal niveau te regelen via het omgevingsplan.
Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet geldt als uitgangspunt dat elke gemeente van rechtswege beschikt over een omgevingsplan. Dit betekent dat met de inwerkingtreding van de Omgevingswet alle geldende planregimes worden samengevoegd in één omgevingsplan voor het gehele gemeentelijke grondgebied.
Tijdelijk en nieuw deel
Het omgevingsplan bestaat ingevolge artikel 4.6 Invoeringswet en artikel 22.1 Invoeringswet uit een ’tijdelijk deel’ en een ‘nieuw deel’. Het tijdelijke deel bestaat enerzijds uit diverse besluiten die voorafgaand aan de inwerkingtreding van het omgevingsplan van kracht waren, waaronder bestemmingsplannen, voorbereidingsbesluiten en bepaalde verordeningen. Dit betreft dus de huidige wet- en regelgeving. Anderzijds bestaat het tijdelijk deel uit de zogenaamde ‘bruidsschat’. Dit zijn algemene Rijksregels die een goede overgang tussen het huidige recht en de Omgevingswet moeten borgen. De bruidsschat voorziet in algemene Rijksregels over onderwerpen die in het omgevingsplan geregeld moeten worden. Door deze set algemene Rijksregels krijgen gemeenten de tijd om zelf een afweging over deze regels te maken.
Gedurende deze overgangsfase zullen gemeenten de in het tijdelijke deel opgenomen regels moeten heroverwegen en uiteindelijk moeten overzetten naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Gemeenten kunnen de regels uit de bruidsschat gedurende de overgangsfase aanpassen, laten vervallen of overnemen binnen de kaders van de Omgevingswet. Volledigheidshalve wordt hierbij opgemerkt dat dit niet geldt voor provincies. Met de provincies is afgesproken dat zij hun omgevingsverordeningen klaar hebben bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet, waardoor een bruidsschat voor provincies niet nodig is.
De vervaltermijn van het tijdelijk deel wordt ingevolge artikel 22.5 Invoeringswet bepaald bij koninklijk besluit. Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat met de VNG een uiterste datum van 1 januari 2029 is afgesproken. Dit betekent dat gemeenten naar verwachting van 1 januari 2021 tot 1 januari 2029 tijd zullen hebben het tijdelijke deel van het Omgevingsplan te integreren in het nieuwe deel.
Om te voorkomen dat de in het tijdelijke deel opgenomen regelgeving tussentijds zijn werking verliest, is in artikel 2.25 Invoeringswet opgenomen dat de voor het omgevingsplan geldende voorschriften niet van toepassing zijn op het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Daarnaast wordt gedurende de overgangsfase artikel 122 Gemeentewet tijdelijk buiten werking gesteld. Dit artikel bepaalt namelijk dat gemeentelijke wet- en regelgeving die voorziet in een onderwerp waar landelijke wet- en regelgeving voor is, van rechtswege vervalt. Hierdoor kunnen tijdens de overgangsfase regels uit andere (autonome) verordeningen worden overgezet naar het nieuwe deel.
Besluitvorming nieuwe ontwikkelingen
Tijdens de overgangsfase zal besluitvorming ten aanzien van nieuwe ontwikkelingen plaatsvinden aan de hand van het nieuwe deel van het omgevingsplan. Het tijdelijke deel ziet alleen op procedures en situaties die ten tijde van voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet golden, zo volgt uit paragraaf 4.2.5 Invoeringswet. Belangrijk om te weten is dat het niet mogelijk is om na 1 januari 2021 het tijdelijke deel waar nodig nog aan te passen: hiervoor dient dan een geheel nieuw omgevingsplan te worden vastgesteld!
De omzetting van regelgeving uit het tijdelijk deel naar het nieuwe deel kan daarbij integraal of per locatie plaatsvinden, afhankelijk van de voorkeur van de gemeente. Ten aanzien van de integratie van lokale verordeningen geldt dat deze per onderwerp geïntegreerd kunnen worden in het nieuwe deel.
Het geldende omgevingsplan zal vanaf inwerkingtreding van de Omgevingswet terug te vinden zijn in het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Hierin zal tevens een overzicht worden opgenomen van het tijdelijke en nieuwe deel van het omgevingsplan, evenals de geldende lokale verordeningen.
Conclusie
Met de inwerkingtreding van de Invoeringswet wordt een overgangsperiode geboden aan gemeenten om hun oude planologische regimes en omgevingsrechtelijke regelgeving aan te passen. Voor huidige bestemmingsplannen en beheersverordeningen geldt daarbij dat deze van kracht blijven via het tijdelijk deel van het omgevingsplan, dat op termijn omgezet moet worden. Bij deze omzetting is van belang dat voor het vaststellen van de omgevingsvisie en het omgevingsplan een overgangstermijn van respectievelijk drie en acht jaar is opgenomen. Dit betekent dat op uiterlijk 1 januari 2024 elke gemeente moet beschikken over een omgevingsvisie, en op uiterlijk 1 januari 2029 elke gemeente zijn oude wetgeving heeft overgezet naar het nieuwe deel van het omgevingsplan.
Al met al introduceert de Invoeringswet een complex overgangsrechtelijk regime dat in de praktijk ongetwijfeld de nodige vraagstukken zal opleveren. Of het huidige overgangsrecht daarmee voldoet aan de door de regering geformuleerde uitgangspunten, valt dus nog te bezien. Gemeenten doen er in ieder geval verstandig aan om goed te inventariseren welke regelgeving onder het nieuwe overgangsrecht komt te vallen en voor welke datum zij hun oude regelgeving moeten vervangen.
Meer informatie
Heeft u vragen over dit onderwerp? Wilt u meer informatie? Neem dan contact op met Janske Schrijnemaekers of Silvie Joosten of een van de andere advocaten van team Bestuursrecht. Zij zijn u graag van dienst.
Juli 2018
