Skip to main content

In zijn arrest van 3 juni 2016 heeft de Hoge Raad uitspraak gedaan over de taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bijzondere bestuursrechter ten aanzien van een beslissing over (de hoogte van) het verschuldigde instellingscollegegeld. De Hoge Raad oordeelt dat hiervoor de bestuursrechtelijke procedure dient te worden gevolgd. Er is geen taak voor de burgerlijke rechter weggelegd.

Achtergrond
Bij wet van 4 februari 2010 (de Wet versterking besturing) is de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW) gewijzigd. Deze wijziging heeft er onder meer toe geleid dat de overheid het bekostigen van volgtijdige studies niet langer tot haar verantwoordelijkheid rekent. Een volgtijdige studie is een tweede studie nadat een eerste gelijkwaardige studie is afgerond. Voor deze studies brengen universiteiten niet het wettelijk collegegeld in rekening, maar het instellingscollegegeld. Het instellingscollegegeld wordt door het bestuur van iedere universiteit afzonderlijk jaarlijks vastgesteld in een vaststellingsbesluit en ligt aanzienlijk hoger dan het wettelijk collegegeld. In het jaar 2012/2013 bedroeg het instellingscollegegeld gemiddeld EUR 11.980,- per jaar, ten opzichte van het wettelijk collegegeld in dat jaar ad EUR 1.771,-.

Procedure
De Stichting Collectieve Actie Universiteiten (hierna: SCAU) komt volgens haar statutaire doelstellingen op voor de nadelen die(aspirant-)studenten ondervinden van genoemde wijziging van de WHW. De SCAU vordert in dit geding een verklaring voor recht dat de universiteiten het instellingscollegegeld op een te hoog bedrag vaststellen.

De rechtbank heeft de SCAU niet-ontvankelijk verklaard in haar vorderingen. Daartoe heeft zij overwogen dat SCAU in dit geding uitsluitend opkomt voor de belangen van (aspirant-)studenten. Voor deze studenten staat een met voldoende waarborgen omgeven bestuursrechtelijke rechtsgang open bij het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs (hierna: CBHO). Deze rechtsgang volgt uit artikel 7.66 WHW. Dit betekent dat er geen taak voor de burgerlijke rechter resteert.

Het hof heeft de SCAU wel ontvankelijk verklaard in haar vorderingen, voor zover zij opkomt voor de belangen van aspirant-studenten. Daartoe overwoog het hof dat door de geautomatiseerde inschrijvingsprocedure die universiteiten hanteren, aspirant-studenten gedwongen zijn eerst een onherroepelijk digitale machtiging tot incasso van het collegegeld af te geven, alvorens zij zich tot het CBHO kunnen wenden. In verband met het risico van het verschuldigd worden van het instellingscollegegeld, is de rechtsbescherming van aspirant-studenten niet toereikend. Het hof heeft tussentijds cassatieberoep opengesteld tegen zijn arrest.

In cassatie bij de Hoge Raad staat de taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en bijzondere bestuursrechter ter discussie.

Cassatieberoep
De SCAU stelt dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat de rechtsgang die voor (aspirant-)studenten openstaat bij het CBHO de gang naar de burgerlijke rechter uitsluit. De Hoge Raad echter overweegt dat de WHW voorziet in een eigen stelsel van rechtsbescherming voor studenten: eerst bezwaar en vervolgens beroep bij het CBHO. Het CBHO is een bij wet ingestelde onafhankelijke bestuursrechter die beslist in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang.

Dit geldt voor studenten van openbare én bijzondere instellingen. Dat zijn instellingen die uitgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon, zoals de Vrije Universiteit, Radboud Universiteit en Tilburg University. De regeling van de WHW met betrekking tot inschrijving, toelating, verschuldigd (instellings)collegegeld én rechtsbescherming geldt onverkort voor de bijzondere universiteiten. Zij hebben niet de mogelijkheid van artikel 7.68 WHW benut om een eigen college van beroep bijzonder onderwijs in te stellen dat dezelfde bevoegdheid heeft als het CBHO.

De burgerlijke rechter zal degene die bij hem opkomt tegen een beslissing waartegen beroep mogelijk is bij het CBHO, zoals de beslissing op bezwaar met betrekking tot (de mededeling van) het door de betrokken student verschuldigde instellingscollegegeld, niet-ontvankelijk dienen te verklaren oordeelt de Hoge Raad.

Daarnaast stelt de SCAU dat de hoogte van het instellingscollegegeld niet naar behoren aan de orde kan worden gesteld bij het CBHO, omdat tegen de vaststelling als zodanig geen bezwaar en beroep openstaat. De Hoge Raad wijst in dit kader op de mogelijkheid om een algemeen verbindend voorschrift, zoals de vaststelling van het instellingscollegegeld, te toetsen indien dit ten grondslag is gelegd aan een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit. Dit is de zogeheten ‘exceptieve toetsing’, die ook door het CBHO wordt toegepast. Dit is volgens de Hoge Raad niet anders als wordt opgetreden ter behartiging van het algemeen belang van een onbepaalde groep personen, zoals in deze zaak: het belang van toegang van eenieder tot volgtijdig onderwijs.

Tenslotte volgt de Hoge Raad niet het oordeel van het hof dat de rechtsbescherming die aspirant-studenten aan de WHW kunnen ontlenen, tekortschiet door de geautomatiseerde inschrijvingsprocedure die de universiteiten hanteren. Volgens de SCAU lopen aspirant-studenten daardoor het risico middels automatische incasso het instellingscollegegeld te moeten betalen nog voordat het CBHO uitspraak heeft gedaan.

Maar volgens de Hoge Raad hebben de universiteiten terecht aangevoerd dat een beslissing over het verschuldigde collegegeld ook voorafgaand aan de inschrijvingsprocedure kan worden uitgelokt. Dit kan de aanstaande student doen door, alvorens zich (definitief) in te schrijven, aan het instellingsbestuur te vragen dat voor het desbetreffende studiejaar een ander bedrag verschuldigd zal zijn dan hetgeen als instellingscollegegeld is vastgesteld. Tegen de beslissing op dit verzoek kan de aspirant-student bezwaar en beroep instellen.

Conclusie
De conclusie luidt dat voor (aspirant-)studenten ten aanzien van beslissingen over (de hoogte van) het verschuldigde instellingscollegegeld, enkel de bestuursrechtelijke procedure van bezwaar en beroep openstaat. De civielrechtelijke weg is hiervoor gesloten. Dit is geen verassende uitkomst en men kan zich afvragen of de SCAU niet op voorhand kon weten dat zij een heilloze weg bewandelde door een civielrechtelijke procedure te starten. Niettemin leert de Hoge Raad ons in deze uitspraak (nogmaals) hoe de taken van de burgerlijke rechter en bestuursrechter zich tot elkaar verhouden: indien er een met voldoende waarborgen omkleden bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat, dient hiervan gebruik te worden gemaakt.

De prangende vraag óf de gedagvaarde universiteiten het instellingscollegegeld op een te hoog bedrag vaststellen, zal de burgerlijke rechter dus niet beantwoorden. Wel geldt volgens vaste rechtspraak van het CBHO dat de instelling beleidsvrijheid heeft bij de vaststelling ervan en het instellingscollegegeld niet snel als onredelijk hoog wordt aangemerkt. Een vaak gebezigde formulering is dat er geen aanleiding bestaat te veronderstellen dat de hoogte van het instellingscollegegeld dat in rekening is gebracht op zichzelf genomen de grenzen van een als redelijk aan te merken wederprestatie voor toegang tot het onderwijs te buiten gaat.

Meer weten?
Voor vragen kunt u contact opnemen met Silvie Joosten en Nicole Niessen.