Samenwerkingsverbanden passend onderwijs als bedoeld in artikel 18a van de Wet op het primair onderwijs (hierna: Samenwerkingsverband) worden regelmatig geconfronteerd met informatieverzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob). Het afhandelen van deze verzoeken kan tijdrovend zijn en aanzienlijke kosten met zich meebrengen.

Privaatrechtelijke rechtspersoon
Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) in zijn uitspraak van 28 juni 2017 hoeft een Samenwerkingsverband, een privaatrechtelijke rechtspersoon, alleen een besluit te nemen op een Wob-verzoek indien en voor zover het kan worden aangemerkt als bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

Dat de oprichting van het Samenwerkingsverband door de wet is voorgeschreven, betekent niet dat het voor al zijn taken met openbaar gezag is bekleed en onder de werking van de Wob valt.

Indien derhalve informatie wordt opgevraagd in een Wob-verzoek dat ziet op taken waarvoor een Samenwerkingsverband niet als bestuursorgaan kan worden aangemerkt, hoeft het Samenwerkingsverband op dat Wob-verzoek geen besluit te nemen. Daarmee degradeert een dergelijk Wob-verzoek tot een eenvoudig informatieverzoek. Voor zover er wel een reactie volgt vanuit het Samenwerkingsverband op dit informatieverzoek, levert dit geen voor bezwaar en beroep vatbaar besluit op.

Wob-verzoek
In casu betreft het de Stichting Leerlingzorg Primair Onderwijs Almere. Dit is een samenwerkingsverband passend onderwijs als bedoeld in artikel 18a van de Wet op het primair onderwijs (hierna: Wpo). Het Samenwerkingsverband ontvangt van appellanten een tweetal verzoeken om informatie in verband met een voornemen van de Almeerse Scholen Groep tot het beëindigen van passend onderwijs op basisschool De Torteltuin. Daarbij beroepen appellanten zich op de Wob. Zij wensen met toepassing van de Wob onder meer gespreks- en bijeenkomstenverslagen te ontvangen met betrekking tot beslissingen aangaande het passend onderwijs van onder het Samenwerkingsverband vallende basisscholen, zoals De Torteltuin. Het Samenwerkingsverband geeft geen gehoor aan dit informatieverzoek en verklaart het daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk. De rechtbank verklaart zich vervolgens onbevoegd om van het daartegen ingestelde beroep kennis te nemen.

Wanneer bestuursorgaan?
Artikel 3 van de Wob kent twee ingangsvoorwaarden: het informatieverzoek moet worden neergelegd bij een bestuursorgaan én de informatie moet een bestuurlijke aangelegenheid betreffen. Wil er derhalve sprake zijn van een Wob-verzoek, dan geldt als voorwaarde dat het Samenwerkingsverband een bestuursorgaan is in de zin van de Awb. Doorslaggevend hiervoor is dat het “met enig openbaar gezag is bekleed” (hierna: ”een b-orgaan”). Hiervoor moet het Samenwerkingsverband beschikken over publiekrechtelijke bevoegdheden tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten.

De appellanten in casu betogen dat het Samenwerkingsverband een bestuursorgaan een b-orgaan is. Immers, het beschikt op grond van artikel 18a lid 6 Wpo over publiekrechtelijke bevoegdheden, nu het een ondersteuningsplan moet opstellen op grond waarvan de middelen en voorzieningen tussen de verschillende scholen worden verdeeld. Daarnaast is het Samenwerkingsverband bevoegd tot het beoordelen van de toelaatbaarheid van leerlingen tot het speciaal onderwijs en adviseert het over de ondersteuningsbehoefte van leerlingen.

Voorwaarde: appellabel besluit
In hoger beroep gaat het dus om de vraag of het Samenwerkingsverband al dan niet kan worden gekwalificeerd als een bestuursorgaan.

De Afdeling stelt voorop dat hoewel op grond van artikel 18a Wpo de oprichting van het Samenwerkingsverband is voorgeschreven, dit evenwel niet met zich meebrengt dat het Samenwerkingsverband ten aanzien van al zijn taken met openbaar gezag is bekleed.

De Afdeling constateert dat enkel de bevoegdheid van het Samenwerkingsverband om te beslissen over de toelaatbaarheid van leerlingen tot het speciaal (basis)onderwijs een taak is die wél met openbaar gezag is bekleed. Doorslaggevend hiervoor is dat deze beslissingen op grond van artikel 18a lid 12 Wpo voor bezwaar en beroep vatbare besluiten zijn. Voor de uitoefening van deze taak kan het Samenwerkingsverband derhalve worden aangemerkt als bestuursorgaan. Voor het overige is het Samenwerkingsverband een privaatrechtelijke rechtspersoon.

Nu het informatieverzoek van appellanten niet is gericht op de bevoegdheid van het Samenwerkingsverband om te beslissen over de toelaatbaarheid van leerlingen, is het informatieverzoek niet gericht tot een bestuursorgaan. Dit betekent dat het Samenwerkingsverband ook niet gehouden is te beslissen op het informatieverzoek, nu de Wob niet van toepassing is op dit informatieverzoek.

Opmerkingen
Deze uitspraak is niet alleen van belang voor de praktijk van samenwerkingsverbanden passend onderwijs maar ook die van bijzondere onderwijsinstellingen en andere privaatrechtelijke organisaties die slechts voor een gedeelte van hun taken kunnen worden aangemerkt als bestuursorgaan.

Samengevat maakt bovenstaande uitspraak duidelijk dat privaatrechtelijke instellingen werkzaam in het publieke domein lang niet in alle gevallen verplicht zijn om informatie te verstrekken. Het is derhalve aan te raden om bij ieder informatieverzoek goed te bezien op welke taakuitoefening de opgevraagde informatie zich richt en of de betreffende instelling voor die specifieke taakuitoefening bestuursorgaan is.

Heeft u vragen over de Wet openbaarheid van bestuur of privacy gerelateerde onderwerpen in de sectoren onderwijs en/of (semi)publiek, neem dan contact op met Roel Metsemakers of één van zijn collega’s van de teams Privacy en Onderwijs.

november 2017