Bestuurlijke samenwerkingsvormen in het funderend onderwijs

Door dalende leerlingenaantallen staat het onderwijsaanbod onder druk. De krimp vraagt om oplossingen zoals een fusie tussen scholen, een besturenfusie of samenwerking met een andere organisatie voor onderwijs, kinderopvang of zorg. De Kamerbrief van 11 november 2016 zet de mogelijkheden en risico’s van bestuurlijke samenwerkingsvormen op een rij.

Bestuurlijke samenwerking
Schoolbesturen gaan steeds intensiever samenwerken met andere schoolbesturen, maar ook met organisaties voor kinderopvang of zorg. De motieven om samen te werken zijn onder meer schaalvoordeel, een inclusief aanbod of een bepaalde vorm van doorzettingsmacht. Kernboodschap van de Kamerbrief van 11 november 2016 is dat de verantwoordelijkheid in de eerste plaats ligt bij de schoolbesturen om een verantwoorde en professionele afweging te maken welke samenwerkingsvorm het beste past bij het beoogde doel van de bestuurlijke samenwerking en om daarbij de positie en verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag en de mogelijke risico’s scherp in de gaten te houden.

(G)een nieuwe juridische entiteit?
Binnen de wettelijke kaders zijn er (grofweg) vier samenwerkingsvormen toegestaan. De holding, federatie en de coöperatie zijn samenwerkingsvormen waarbij de deelnemende (school)besturen gezamenlijk een nieuwe rechtspersoon oprichten om de samenwerking vorm te geven. Daarnaast kan de samenwerking worden vorm gegeven door een personele unie te realiseren. Bij een personele unie bestaat de verbinding tussen organisaties er uit dat zij worden bestuurd door dezelfde personen. In de praktijk komen personele unies, federaties en coöperaties regelmatig voor. De holding wordt steeds meer overwogen, maar vormt nog een uitzondering.

Gradaties van samenwerking
Het label van een samenwerkingsconstruct, zoals ‘holding’, zegt nog weinig over de intensiteit van de samenwerking. Volgens de staatssecretaris is doorslaggevend in hoeverre verantwoordelijkheden van de deelnemende besturen zijn overgedragen aan een centrale entiteit alsook of, en in hoeverre, de deelnemende besturen nog in staat zijn om hun eigen bestuurlijke verantwoordelijkheid autonoom in te vullen. Het gaat niet alleen om hoe de samenwerking er op papier uitziet, maar tevens hoe deze in de praktijk functioneert.

De risico’s
Wanneer een schoolbestuur deel uitmaakt van een bestuurlijke samenwerkingsvorm gelden nog steeds alle wettelijke bepalingen over de inrichting van de eigen organisatie. In de Kamerbrief van 11 november 2016 wijst de staatssecretaris op de volgende risico’s.

– autonomie schoolbestuur
Ten eerste dient het schoolbestuur zijn autonomie tebewaken. Een samenwerkingsvorm waarbij de deelnemende schoolbesturen per definitie zijn gebonden aan de besluiten van een koepelstichting is niet toegestaan.

– intern toezicht en medezeggenschap
Er moet bij het schoolbestuur een scheiding zijn tussen het bestuur en het intern toezicht. Het is niet toegestaan om het intern toezicht te vervangen voor een orgaan op het niveau van de bestuurlijke samenwerkingsvorm. Ook de verplichting om een eigen medezeggenschapsorgaan te hebben en de advies- en instemmingsrechten van dat orgaan blijven van kracht. Het is en blijft de taak van het schoolbestuur om zorg te dragen voor een goed functionerende medezeggenschap, zodat leraren, ouders en leerlingen in de praktijk niet buitenspel komen te staan bij belangrijke beslissingen.

– transparantie
Samenwerking met andere (school)besturen kan onduidelijkheid opleveren over de (bestuurs)structuur van de organisatie. Het moet volgens de staatssecretaris voor alle betrokkenen binnen en buiten de organisatie volkomen transparant zijn wie binnen de samenwerkingsvorm welke verantwoordelijkheid heeft. De staatssecretaris geeft aan dat hier aandacht aan kan worden besteed in de schoolgids en dat er in het jaarverslag over gerapporteerd kan worden.

– continuïteit van het onderwijs
Specifiek voor de bestuurlijke samenwerking van een schoolbestuur met een organisatie voor kinderopvang of zorg geldt dat aandacht moet worden besteed aan het financiële risico. Samenwerking biedt geen garantie dat de onderwijsactiviteiten niet geraakt zullen worden wanneer de kinderopvang of zorg in financieel zwaar weer komt. Bij een faillissement is het niet zeker dat de verschillende rechtspersonen ook daadwerkelijk als verschillende organisaties worden beschouwd.

belangenverstrengeling
Verder wijst de staatssecretaris op eventuele (schijn van) belangenverstrengeling. Dit geldt met name voor de bestuurders van personele unies. Een bestuurder moet altijd handelen in het belang van de rechtspersoon. Dit zal lastig zijn wanneer hij meerdere rechtspersonen bestuurt (in hetzelfde voedingsgebied), aangezien de belangen daarvan kunnen botsen.

Tenslotte
De staatssecretaris wijst erop dat het bevoegd gezag te allen tijde zijn bevoegdheden en verantwoordelijkheden in volle omvang moet kunnen waarmaken en geen onverantwoorde risico’s moet aangaan. Zijn zorg is dat schoolbesturen zich bij het vormgeven van een samenwerking niet altijd volledig bewust zijn van de risico’s. Een goede juridische en financiële structuur is daarom van essentieel belang om een samenwerking vorm te geven dusdanig dat partijen elk aan hun eigen verantwoordingsverplichtingen kunnen blijven voldoen.

Meer informatie
Heeft u nog vragen over dit onderwerp? Wilt u meer informatie? Neem dan contact op met Nicole Niessen of Judith Wintgens. Zij zijn u graag van dienst.

Maart 2017

710 
Ik help u graag verder
Nicole Niessen
Partner
749 
Ik help u graag verder
Judith Wintgens-van Luijn
Advocaat