Op 7 december 2016 heeft de Voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Voorzieningenrechter) een belangrijke uitspraak gedaan voor ruimtelijke ontwikkelingen waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan. De Voorzieningenrechter spreekt zich in deze uitspraak uit over de reikwijdte van de kruimelregeling en geeft daarbij uitleg over het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’.
Achtergrond van de kruimelregeling
In artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) zijn de zogenoemde ‘kruimelgevallen’ opgenomen. Voor activiteiten die behoren tot deze kruimelgevallen kan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) worden afgeweken van een bestemmingsplan. In dat geval kan de reguliere voorbereidingsprocedure worden gevolgd. De omgevingsvergunning mag dan niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening, maar de motivering van het besluit hoeft geen goede ruimtelijke onderbouwing te bevatten.
In de praktijk wordt veelvuldig gebruikgemaakt van de kruimelgevallen die zijn opgenomen in artikel 4, onderdelen 9 en 11, van het Bor. Deze kruimelgevallen worden veelal gebruikt voor het veranderen van het gebruik van bouwwerken, bijvoorbeeld om aan leegstaande panden een nieuwe functie toe te kennen of voor de tijdelijke realisatie van bepaalde activiteiten in afwijking van het bestemmingsplan. Hierbij kan concreet worden gedacht aan het gebruik van kantoorpanden voor bewoning respectievelijk de tijdelijke realisatie van een asielzoekerscentrum (LEE 16/1332, 16/1443 en 16/1445).
In artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor is een uitzonderingsbepaling opgenomen voor de toepassing van de kruimelregeling. Dit artikel heeft betrekking op m.e.r.-plichtige en m.e.r.-beoordelingsplichtige activiteiten. Indien een activiteit is opgenomen in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit mer) kan een omgevingsvergunning niet worden verleend met toepassing van de kruimelregeling. Derhalve is het dan zinledig als de betrokken activiteit onder een onderdeel uit de kruimelregeling kan worden geschaard. De meest ingrijpende planologische afwijkingsprocedure is toch van toepassing, hetgeen betekent dat de uitgebreide procedure van toepassing is en dat een ruimtelijke onderbouwing dient te worden opgesteld.
Stedelijk ontwikkelingsproject
In de praktijk bestaat veel discussie over de begrenzing van artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor en in het bijzonder over de uitleg van het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’, zoals opgenomen in onderdeel D 11.2 van de bijlage bij het Besluit mer. Deze discussie spitst zich toe op de vraag of voor toepassing van artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor slechts naar kolom 1 van de bijlage bij het Besluit mer dient te worden gekeken (visie 1) of dat hierbij ook de drempelwaarden uit kolom 2 betrokken dienen te worden (visie 2). Zie voor de toepassing van visie 1 onder andere de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 januari 2016). Zie voor de toepassing van visie 2 onder andere de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 april 2016 (LEE 16/1332, 16/1443 en 16/1445) en het artikel van K.L. Markerink en ing. R.G.M. Louwens in TBR 2015/25.
Indien de drempelwaarden uit kolom 2 bij de uitleg dienen te worden betrokken, heeft dit tot gevolg dat activiteiten slechts met de uitgebreide voorbereidingsprocedure hoeven te worden voorbereid als deze drempelwaarden worden bereikt. In de praktijk leidt deze uitleg ertoe dat in veel situaties via de reguliere voorbereidingsprocedures kan worden afgeweken van een bestemmingsplan. In veel gevallen wordt namelijk onder de drempelwaarden gebleven.
Bij de uitspraak van 7 december 2016 heeft de Voorzieningenrechter zich hierover uitgesproken.
Casus
In de onderhavige zaak is door het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen geweigerd omgevingsvergunningen te verlenen voor het tijdelijk realiseren van parkeerterreinen voor valet-parking voor reizigers naar Schiphol. De aanleg en het gebruik van de parkeerterreinen is in strijd met het vigerend bestemmingsplan. Verzoekers hebben een voorlopige voorziening aangevraagd, omdat aan hen een last onder dwangsom is opgelegd om het gebruik van de percelen voor het parkeren van auto’s blijvend te doen staken, hetgeen leidt tot grote financiële gevolgen.
De appellanten stellen zich in hoger beroep op het standpunt dat van rechtswege omgevingsvergunningen zijn verleend ingevolge artikel 3.9, eerste en derde lid, van de Wabo juncto artikel 4:20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het college van burgemeester en wethouders stelt zich daarentegen op het standpunt dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is op de voorbereiding van de omgevingsvergunningen, ingevolge artikel 5, zesde lid, bijlage II van het Bor. Om deze reden zouden geen omgevingsvergunningen van rechtswege zijn verleend.
Beoordeling van de Voorzieningenrechter
De Voorzieningenrechter beoordeelt of het parkeren kan worden aangemerkt als een activiteit als bedoeld in artikel 5, zesde lid, bijlage II van het Bor. Hiervoor geeft de Voorzieningenrechter een voorlopig oordeel over de vraag of de tijdelijke parkeerterreinen kunnen worden gekwalificeerd als een ‘stedelijk ontwikkelingsprojcect’ zoals bedoeld in het Besluit mer. Voor de uitleg van het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ sluit de Voorzieningenrechter aan bij de hiervoor omschreven visie 1. De Voorzieningenrechter oordeelt – vooralsnog – dat uit de Nota van Toelichting bij de wijziging van het Bor (Stb. 2014, 333, p. 58) volgt dat de drempelwaarden zoals genoemd in kolom 2 van het Besluit mer voor de toepassing van artikel 5, zesde lid, bijlage II van het Bor niet relevant zijn.
Nadere beschouwing
De uitspraak van de Voorzieningenrechter is van groot belang voor ruimtelijke ontwikkelingen. Door dit voorlopig oordeel van de Voorzieningenrechter wordt de toepassing van de kruimelregeling beperkt. Voor de toepassing van artikel 5, zesde lid, bijlage II van het Bor dient slechts bezien te worden of sprake is van een activiteit zoals genoemd in kolom 1 van de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit mer. De overige kolommen dienen dus buiten toepassing te worden gelaten.
In veel gevallen waarbij een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan wordt verleend – in het bijzonder ten behoeve van de transformatie of tijdelijk realisatie van bepaalde activiteiten – dient dus de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd te worden.
Meer informatie
Wilt u meer informatie over dit onderwerp of heeft u vragen, neem dan contact op met Silvie Joosten. U kunt uiteraard ook contact opnemen met één van de andere advocaten van ons team bestuursrecht.
15 december 2016
