Op 16 december heeft de Hoge Raad een arrest gewezen over de vraag een zorgaanbieder die meerdere instellingen in stand houdt (locaties waar de zorg feitelijk wordt verleend) per instelling een cliëntenraad dient te hebben, of dat de wet ruimte laat voor het hebben van één cliëntenraad op het (centrale) niveau van de zorgaanbieder. De kern van de juridische discussie die hierover al langere tijd is gevoerd, betreft de uitleg van het woord ‘instelling’ in de van toepassing zijnde wetgeving, de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen (Wmcz).
Een aantal auteurs die over het onderwerp hebben geschreven ging, met een verwijzing naar tekst en de opzet van de Wmcz, uit van een beperkte uitleg: één cliëntenraad op het niveau van de zorgaanbieder volstaat. Anderen verdedigden, met een beroep op een aantal passages uit de totstandkomingsgeschiedenis van de wet, een ruimer standpunt: de zorgaanbieder zou een cliëntenraad moeten hebben per locatie waar de zorg wordt verstrekt. Dat de opvattingen kunnen verschillen, blijkt ook uit de onderhavige procedure: het gerechtshof en de Hoge Raad kwamen in deze zaak tot geheel verschillende conclusies.
Het gaat in de onderhavige procedure om een zorgaanbieder (stichting) met één WTZi-toelating; de afzonderlijke instellingen die vallen onder de stichting hebben geen eigen toelating op grond van de WTZi (Wet toelating zorginstellingen). De Hoge Raad oordeelt dat het in dit geval toegestaan is de medezeggenschap op het niveau van de zorgaanbieder te organiseren. Kern van zijn argumentatie is dat de huidige wettekst, tot stand gekomen na wijziging van de oorspronkelijke wettekst, niet meer aansluit bij de bedoeling die de wetgever aanvankelijk had, te weten: het organiseren van de medezeggenschap op een zo laag mogelijk niveau van de zorgaanbieder. Onder verwijzing naar de mogelijkheid van een WTZi-toelating op enkel ‘conglomeratieniveau’, en niet tevens op elk ‘lokatieniveau’ en rekening houdend met latere organisatorische ontwikkelingen in de zorg (zoals meer kleinschalige eenheden en daarom meer verschillende locaties binnen één grotere zorgorganisatie) kent de Hoge Raad uiteindelijk het meeste gewicht toe aan de huidige bewoordingen van de wet en haar opzet. Dat is de veiligste juridische benadering nu de tekst van de wet zoals die nu luidt wringt met de eerdere bedoeling van de wetgever. De Hoge Raad wijst er hierbij op dat op dit moment niet voldoende duidelijk is hoe politiek gezien, lettend op de huidige maatschappelijke opvattingen, wordt gedacht over de vraag op welk organisatorisch niveau een zorgaanbieder een cliëntenraad zou moeten instellen. Bovendien heeft het onderwerp nu ook de aandacht van de wetgever.
In september j.l. is een consultatieversie verschenen van een wetsvoorstel tot wijziging van de Wmcz. Uit de toelichting blijkt dat het niet de bedoeling is de toepasselijkheid van de wet te laten afhangen van het niveau waarop de toelating is aangevraagd en verleend. De koppeling met de WTZi is om die reden niet gehandhaafd en vervangen door een materiële norm. De wetgever lijkt aldus het principe van een cliëntenraad per instelling, dus per locatie, te handhaven: er dient een cliëntenraad te worden ingesteld op het niveau waar daadwerkelijk zorg wordt verleend. De toelichting vervolgt: ‘In de omschrijving van het begrip ‘instelling’ wordt (…) tot uitdrukking gebracht dat met ‘instelling’ wordt gedoeld op iedere afzonderlijke vestiging, organisatiedeel of locatie die een zorgaanbieder in stand houdt en die kan worden beschouwd als een zelfstandige eenheid van waaruit zorg wordt aangeboden. Dit betekent dat verschillende vestigingen, organisatiedelen of locaties van een zorgaanbieder, ieder voor zich als ‘instelling’ in de zin van deze wet worden aangemerkt.’
Als voorbeeld wordt een thuiszorgorganisatie met meerdere vestigingen gegeven: die bestaat dus uit meerdere instellingen. Ook een zorgaanbieder die binnen een vestiging bijvoorbeeld ambulante zorg of dagopvang biedt en in een ander gedeelte van dezelfde vestiging langdurig verblijf biedt, houdt, aldus de toelichting, twee instellingen in stand.
Relevant is, volgens de toelichting, ‘of sprake is van verschillende cliëntengroepen met verschillende belangen en of er sprake is van een zekere mate van zelfstandigheid van de desbetreffende organisatiedeel. Is dat niet het geval dan is het instellen van een afzonderlijke cliëntenraad redelijkerwijze niet aangewezen.’ Het concept-wetsvoorstel sluit hiermee aan bij de bedoeling die wetgever aanvankelijk, bij de totstandbrenging van de Wmcz, had. Het volgt dus niet de lijn die de Hoge Raad in zijn recente arrest aanhoudt op basis van de huidige tekst van de wet.
Het wetsvoorstel maakt het wél mogelijk dat niet iedere door een zorgaanbieder in stand gehouden instelling een cliëntenraad heeft. Een cliëntenraad voor alle afzonderlijke instellingen is niet noodzakelijk ‘als dit in redelijkheid voor die instellingen niet aangewezen is te achten.’ Het wetsvoorstel geeft hiermee een handvat voor maatwerk. Volgens de toelichting is het namelijk niet uitgesloten dat de verplichting om voor iedere afzonderlijke instelling een cliëntenraad in te stellen onder bepaalde omstandigheden tot onwerkbare situaties zou leiden. Hierbij wordt als voorbeeld gegeven de zorgaanbieder die bestaat uit een heleboel kleine ‘instellingen’ en die daardoor tientallen cliëntenraden zou moeten instellen, elk voor slechts een gering aantal cliënten. De zorgaanbieder en de cliëntenraad krijgen hierdoor de nodige ruimte om te beoordelen wat in hun geval wenselijk is.
Het is de vraag hoe de uitspraak van de Hoge Raad zal worden beoordeeld in het licht van het concept wetsvoorstel. Blijft de wetgever bij zijn in het concept-wetsvoorstel gekozen benadering, of zal deze mogelijk nog veranderen? Wij houden u over de verdere ontwikkelingen op de hoogte.
Voor eventuele vragen over dit onderwerp kunt u zich wenden tot Rankie ten Hoopen.
23 december 2016
