Een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel kan ertoe leiden dat een door een ambtenaar gedane toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dit kan verregaande gevolgen met zich brengen, bijvoorbeeld dat moet worden afgezien van handhavend optreden. Doorgaans stelt de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) hier dan ook strenge eisen aan. Des te opmerkelijker is een uitspraak van 19 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1946), waarin een beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt.
Achtergrond
Een inwoner van Valburg (‘appellant’) heeft in 1998 een paardenbak opgericht. De oprichting van deze paardenbak was in strijd met het toenmalige bestemmingsplan, aangezien er geen ruitersport was toegestaan op de betreffende locatie. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Overbetuwe (‘college’) stelt appellant hiervan niet veel later op de hoogte en nodigt hem uit voor een gesprek. Uit het gespreksverslag blijkt dat bij dit gesprek een tweetal ambtenaren “namens de gemeente” aanwezig waren. De ambtenaren verklaarden tijdens het gesprek “dat het niet is toegestaan om op een perceel met een bestemming wonen zomaar een manege te beginnen. Hiervoor moet de bestemming van het desbetreffende perceel eerst gewijzigd worden. […] Het hebben van een (paardrij)bak is niet vergunningplichtig. Slechts het feit dat er niet alleen voor privé gebruik daarvan maakt dat er een bepaald bestemming op het perceel moet liggen.”
Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van omwonenden besluit het college in 2013 echter alsnog tot handhaving over te gaan. Appellant wordt gelast, onder oplegging van een dwangsom, tot het verwijderen en verwijderd houden van de aanwezige paardenbak en schuur, omdat daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend en legalisering van deze bouwwerken niet mogelijk is. In de daarop volgende beroepsprocedure oordeelt de rechtbank Gelderland dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de bouw van de schuur en de aanleg van de paardenbak. Appellant gaat tegen deze uitspraak in hoger beroep en voert aan dat het college in redelijkheid geen gebruik had kunnen maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Hij wijst daarbij op het opgemaakte gespreksverslag en beroept zich op de mededeling van de ambtenaren dat de paardenbak niet vergunningplichtig zou zijn.
Vertrouwensbeginsel
Uitgangspunt is dat het bevoegde bestuursorgaan in beginsel gebruik dient te maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Hiervan kan slechts onder bijzondere omstandigheden worden afgezien, bijvoorbeeld indien een concreet zicht op legalisering bestaat of handhaving niet in verhouding staat tot het daarmee te dienen belang. Enkel tijdsverloop is echter onvoldoende om niet tot handhaving over te gaan.
Een andere omstandigheid die aan handhaving in de weg kan staan, is een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel. Volgens vaste rechtspraak is voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel vereist ‘een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging die is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend‘. De toezegging kan dus zowel schriftelijk als mondeling zijn, mits deze is gedaan door een daartoe bevoegd persoon en dat hieraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
Het voorgaande betekent evenwel niet dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. Immers kunnen er belangen zijn die zwaarder wegen dan het belang van het honoreren van het opgewekte vertrouwen. Er dient dus tevens een belangenafweging plaats te vinden waarbij het belang bij handhaving en niet-handhaving tegen elkaar worden afgewogen.
Een beroep op het vertrouwensbeginsel zal derhalve doorgaans niet snel worden gehonoreerd. Zo niet in de uitspraak van 16 juli 2017. De Afdeling volgt de stelling van appellant dat het college hier niet in redelijkheid gebruik had kunnen maken van diens bevoegdheid om handhavend op te treden. Doorslaggevend is daarbij de mededeling van de ambtenaren dat de paardenbak niet vergunningplichtig zou zijn. Deze mededeling is niet alleen zonder enig voorbehoud gedaan, maar de ambtenaren hebben bovendien aangegeven op te treden ‘namens de gemeente‘. Gelet op deze omstandigheden komt de Afdeling tot de conclusie dat de uitlatingen van de ambtenaren aan het college kunnen worden toegerekend. De Afdeling weegt vervolgens het belang van appellant tegen het belang van de omwonenden en het college tegen elkaar af. Nu het belang van de omwonenden vooral ziet op het tegengaan van stofhinder en het college tegelijkertijd een groot aantal niet-vergunde paardenbakken gedoogd, acht de Afdeling het belang van appellant bij niet-handhaving groter dan het belang van de omwonenden en het college.
Opmerkingen
Deze uitspraak is om een aantal redenen opmerkelijk. Allereerst wordt de enkele mededeling van de ambtenaren over de vergunningplicht van de paardenbak zonder meer beschouwd als een concrete, ondubbelzinnige toezegging dat niet tot handhaving wordt overgegaan. Van belang hierbij is dat deze mededeling zonder enig voorbehoud is gedaan en in een gespreksverslag is opgenomen.
Belangrijker is echter dat de betreffende ambtenaren hier überhaupt niet bevoegd waren om een dergelijke mededeling te doen. De Afdeling lijkt hieraan voorbij te gaan door niet de (on)bevoegdheid van de ambtenaren centraal te stellen, maar de vraag of de gedane mededelingen aan het bevoegde bestuursorgaan zijn toe te rekenen. Doorslaggevend is dat ‘deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte‘. Hierbij acht de Afdeling van belang dat het gesprek op initiatief van het college plaatsvond, de ambtenaren hebben aangegeven “namens de gemeente” op te treden en er bij de betreffende mededeling geen voorbehoud is gemaakt.
Conclusie
De uitspraak van de Afdeling maakt duidelijk dat ook een mededeling gedaan door een onbevoegde ambtenaar voldoende kan zijn voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel. Deze uitspraak biedt burgers daarmee meer mogelijkheden om bestuursorganen en ambtenaren aan gemaakte toezeggingen te houden. Van belang blijft wel dat er voldoende omstandigheden worden aangedragen die een dergelijke beroepsgrond rechtvaardigen. Het is dan ook aan te raden om bij een gesprek met ‘de gemeente’ altijd een gespreksverslag te laten opstellen dan wel een gedane toezegging (achteraf) schriftelijk te laten bevestigen.
Tegelijkertijd zullen ambtenaren, die namens ‘de gemeente’ optreden, zich nog beter ervan moeten vergewissen welke toezeggingen zij aan burgers kunnen doen. Bij twijfel is het daarom altijd raadzaam om tijdens een gesprek expliciet een voorbehoud te maken, zeker als dit gesprek op initiatief van het bevoegde bestuursorgaan wordt gehouden.
Meer informatie
Heeft u vragen over dit onderwerp? Wilt u meer informatie? Neem dan contact op met een van de advocaten van team Bestuursrecht. Zij zijn u graag van dienst.
September 2017
