Op 1 januari 2020 treedt naar verwachting de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (“de Wnra”) in werking. Deze wet gaat er voor zorgen dat de rechtspositie van de meeste ambtenaren zoveel mogelijk gelijk getrokken wordt met die van werknemers in het bedrijfsleven. Voor meer dan een half miljoen personen gaat gelden: van ambtenarenrecht naar arbeidsrecht. In een serie van blogs verkent het team Arbeidsrecht van Boels Zanders de hoofdlijnen en knelpunten van deze ingrijpende wetgevingsoperatie. In het eerste deel aandacht voor de vraag: waarom wil de wetgever van ambtenaren werknemers maken?

Waarom is ooit gekozen voor de ambtenarenstatus?

Met de inwerkingtreding van de Ambtenarenwet 1929 is de rechtspositie van ambtenaren voor het eerst formeel vastgelegd. De Staatscommissie Dresselhuys, die was ingesteld ter voorbereiding van “algemene wettelijke regelingen betreffende de rechtstoestand van ambtenaren“, achtte deze wet in het belang van zowel de ambtenaar als van de staat. Een zelfstandig en onafhankelijk ambtenarenkorps betrof immers een gemeenschapsbelang, aangezien ambtenaren konden toezien op handhaving van de rechtsorde. Het waren vooral staatsrechtelijke overwegingen als ‘gewenste onpartijdigheid van de overheid’ en ‘het scheppen van waarborgen tegen politieke willekeur’ die hebben geleid tot de ambtenarenstatus. In de woorden van de Raad van State was het principiële doel: “Een korps van ambtenaren die ook politieke opdrachten deskundig en professioneel toetsen, zo nodig een tegengeluid laten horen, en zich daarin niet geremd voelen door de vrees van ontslag op willekeurige politieke gronden“.

Waarom wordt de ambtenarenstatus nu geschrapt?

Al in de jaren ’80 is het normaliseringsproces feitelijk in gang gezet. Onder meer gelden inmiddels op terreinen als sociale zekerheid, arbeidstijden en arbeidsomstandigheden, arbeid en zorg, gelijke behandeling en medezeggenschap dezelfde wetten en regels voor overheid en bedrijfsleven. Voorts is het Pensioenfonds voor overheid en onderwijs (ABP) geprivatiseerd en is de Zorgverzekeringswet ook van toepassing geworden op de ambtenarij. Ook in de bestuursrechtspraak is sprake van een tendens waarin ambtenarenrecht en civiel arbeidsrecht naar elkaar toegroeien. Een treffend voorbeeld is het overeenkomstig toepassen van de civielrechtelijke aansprakelijkheidsnorm van artikel 7:658 Burgerlijk Wetboek door de Centrale Raad van Beroep, de hoogste rechter voor ambtenaren.

De initiatiefnemers van de Wnra – Fatma Koşer Kaya (D66) en Eddy van Hijum van (CDA) – zijn van mening dat de in het verleden aangevoerde gronden voor een aparte rechtspositie voor ambtenaren niet meer actueel, of niet langer houdbaar zijn. Gelet op de huidige tijdgeest is verschillende behandeling van ambtenaren en werknemers volgens hen niet langer gerechtvaardigd. De aard van de arbeidsverhouding met hun werkgever, bestaande uit ondergeschiktheid en loonafhankelijkheid, is immers in beide gevallen dezelfde. De initiatiefnemers vonden dat er in de 21ste eeuw principiële gelijkheid moet bestaan tussen de positie van een werknemer van de overheid en die van een werknemer in de particuliere sector.

Voordelen volgens de initiatiefnemers

De invoering van de Wnra betreft dus vooral een principiële en dus politieke keuze. Door de indieners zijn een aantal concrete voordelen van de Wnra met name benoemd:

• afschaffing van publiekrechtelijke rechtsbescherming. Deze vorm van rechtsbescherming is minder geschikt voor het oplossen van arbeidsgeschillen dan het private arbeidsrecht. Het bestuursprocesrecht is te rigide. Indien een ambtenaar door de bestuursrechter in het gelijk wordt gesteld zal het bestuursorgaan in de meeste gevallen een nieuw besluit moeten nemen. Het geschil is daarmee nog niet opgelost. Dit is weinig efficiënt;
• overheidswerkgevers snakken naar dejuridisering, dus minder regels en minder ‘juridisch’ met elkaar omgaan. Veel onderwerpen met betrekking tot de ambtelijke rechtspositie zijn in afzonderlijke besluiten en verordeningen vastgelegd. Hiernaast kan tegen nagenoeg alle besluiten (waaronder feitelijk handelen) bezwaar en beroep worden aangetekend. Ook dit leidt tot juridisering van de arbeidsverhoudingen;
• meer arbeidsmobiliteit tussen overheid en de marktsector en een minder stoffig imago voor ambtenaren. De Wnra zou de beroepstrots van ambtenaren ten goede kunnen komen;
• gelijkschakeling is proceseconomisch gezien minder kostbaar en efficiënter. Zo wordt de Wet CAO van toepassing waardoor geen extra vertaalslag van arbeidsvoorwaarden naar alle afzonderlijke rechtspositiereglementen meer hoeft te worden gemaakt.
• contractvrijheid wordt het leidend beginsel in het proces van arbeidsvoorwaardenvorming. Hiermee wordt meer in overeenstemming gehandeld met de principes die door de International Labour Organization worden gehanteerd. 

Meer informatie over de Wnra?

In het volgende deel van de serie blogs over de Wnra zullen we nader ingaan op de vraag voor welke categorieën ambtenaren en werknemers deze wet gevolgen zal hebben.

Wilt u meer informatie over de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren en de dienstverlening van Boels Zanders? Neemt u dan contact op met Jean-Luc Coenegracht  van ons team Arbeidsrecht.